中新網北京7月31日電(記者 周銳)2015年上半年，中國經濟增速在諸多下行壓力顯現的情況下依然穩(wěn)在“7%”，呈現出緩中趨穩(wěn)，穩(wěn)中有好態(tài)勢。但隨著各項經濟數據相繼出爐，投資動力尤其是新開工項目不足這一穩(wěn)增長的短板已經清楚的顯現出來。

　　5月份中國固定資產投資名義增長11.4%，創(chuàng)出近14年來新低。而1-5月份，中國投資到位資金增速比上月回落0.5個百分點，國內貸款下降6.3%，連續(xù)三個月負增長。同期，中國新開工項目計劃總投資同比增速僅為0.5%。其中，億元以上新開工大項目計劃總投資額更是同比下降20%。

　　在這種情況下，中國官方希望通過推廣政府和社會資本合作(PPP)模式來吸引社會資本參與到水利、交通等項目建設中，從而發(fā)揮投資在穩(wěn)增長中的關鍵作用。文津圓桌論壇邀請來自財政部、發(fā)改委官員以及業(yè)界、學界專家對如何更好推動PPP展開討論。

　　誠信欠缺阻礙PPP推廣

　　雖然近期才頻繁見諸于媒體，但PPP早在上世紀八十年代就已經進入中國，經過多年間的發(fā)展數量也相當可觀。

　　國家發(fā)改委經濟研究所副所長孫學工介紹說，據世界銀行統計，1990年～2012年，中國共實施了超過一千個基礎設施建設PPP項目，在世界上居于前列，不僅比印度、菲律賓、印尼等發(fā)展中國家高，也高于英國等發(fā)達國家。

　　但是數量的擴張并沒有伴隨著影響力的提升。據亞行統計，2005年以來，中國PPP活躍程度開始減弱，PPP項目投資在GDP中的占比持續(xù)下降。

　　前兩個“P”之間的誠信問題是阻礙PPP影響力擴展的重要因素。首先是地方政府在PPP項目實施過程中存在誠信欠缺問題。孫學工透露，調研發(fā)現，一些地方以政府換屆、規(guī)劃變更或財政困難等為理由，違反合同、不履行合同規(guī)定的法定責任。也有些政府違約是由于經驗不足導致合同中商務條件不合理，政府事后發(fā)現無法承受而被迫違約。盡管依據合同和相關法律法規(guī)，對待地方政府的不誠信行為經營者可以提起訴訟，但其大多考慮到今后的合作以及企業(yè)未來的發(fā)展而放棄走法律程序。

　　企業(yè)也存在誠信缺失問題。部分項目建設企業(yè)尤其是民營企業(yè)在PPP項目招標中以超低的價格參與項目的公開競標，中標后，往往再以各種理由提價；如果條件得不到滿足，就以拖延施工或干脆退出相威脅。由于此類項目涉及到公共服務，地方政府無法承擔項目中斷的后果，因此，往往在博弈中處于被動地位。這也導致部分地方政府主要依靠國有企業(yè)實施PPP項目。

　　推廣PPP可“一石多鳥”

　　雖然PPP項目在中國的推廣曾碰到系列麻煩，但是在當前的經濟形勢下，其已經成為穩(wěn)增長的重要抓手，并被寄望于產生多重效應。

　　國家財政部金融司司長孫曉霞介紹了PPP帶來四個正面效果。

　　首先，推廣PPP是“政府治理方式”的一次革新，有助于推進政府職能轉變。通過PPP模式提供公共服務，政府要從“管理者”變?yōu)椤氨O(jiān)督者、合作者”，更加注重“按合同辦事”，更加注重平等協商、公開透明，有助于解決政府職能錯位、越位、缺位問題，推動從“國家管理”向“國家治理”轉變。

　　其次，推廣PPP是“公共產品供給方式”的一次革新，有助于提高公共產品供給效率。多年來，我國公共服務依賴政府供給，一定程度上存在服務質量不高、效率偏低等諸多問題。通過PPP模式提供公共服務，不僅可以破除各種行政壟斷，打破“玻璃門、彈簧門、旋轉門”，激發(fā)市場主體活力，還可以“借市場之力”，引入民間資本參與投資公共服務，將政府在戰(zhàn)略制定方面的優(yōu)勢，與社會資本在管理效率、技術創(chuàng)新方面的優(yōu)勢結合起來，提高公共服務質量和效率，增加人民福祉。

　　第三，推廣PPP是“財政管理方式”的一次革新，有助于實現財政收支的“代際公平”。通過PPP模式提供公共服務，并將財政支出責任納入財政中期規(guī)劃，進行PPP項目“全生命周期”的預算管理，有助于完善財政管理方式，從以往的“單一年度”預算收支管理，逐步轉向跨年度、中長期預算平衡管理，特別是有助于在當代人和后代人之間公平分擔財政投入，實現財政管理的代際公平原則。

　　第四，推廣PPP是“投融資方式”的一次革新，有助于推動新型城鎮(zhèn)化建設。到2020年，3個“1億人”的城鎮(zhèn)化，將帶來大量的基礎設施需求。通過PPP模式提供公共服務，可以撬動社會資本參與建設，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有效滿足新型城鎮(zhèn)化建設的需要。

　　官方借樣本項目樹PPP標桿

　　當PPP項目的重要性日益凸顯，官方也加大了推動PPP的力度，為了給PPP項目的推廣創(chuàng)造一個良好的開局，增加社會資本的認同度，財政部、發(fā)改委均采用了“優(yōu)中選優(yōu)”的方式，從各地上報的項目中挑選出第一批的“樣本”工程，以期打造PPP項目的標桿，吸引更多社會資本進入這個領域。

　　據了解，財政部評選出了首批30個、總投資額1800億元的示范項目。國家發(fā)展和改革委員會日前也發(fā)布消息稱，該機構已經在其門戶網站開辟PPP項目庫專欄，公開發(fā)布PPP推介項目，鼓勵各類社會資本通過特許經營、政府購買服務、股權合作等多種方式參與建設及運營。

　　在此之前，國家發(fā)改委曾專門下發(fā)通知，要求各地發(fā)展改革部門盡快搭建信息平臺，及時做好PPP項目的推介工作。國家發(fā)改委此次以各地已公布的項目為基礎，經認真審核后建立了PPP項目庫，集中向社會公開推介。

　　國家發(fā)改委表示，此次發(fā)布的PPP項目共計1043個，總投資1.97萬億元人民幣，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環(huán)境等多個領域。

　　國家發(fā)改委表示，此次發(fā)布的所有項目都已明確項目所在地、所屬行業(yè)、建設內容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責任人及聯系方式等信息，社會資本可積極聯系參與。

　　企業(yè)眼中PPP的不足之處

　　雖然官方拿出了精美的菜單，但不少企業(yè)坦言在是否點單時依然有些擔心。根據過往經驗，雖然PPP從理論上是政府和社會資本風險共擔，但實際操作中一般是作為弱勢群體的社會資本承擔更多風險。

　　中國交建總裁助理趙喜安就直言企業(yè)有所顧慮的幾個主要原因：

　　一、在投資體量大、投資回收周期長、投資效益不明顯的項目上，個別地方政府對國家推行PPP模式的要義還缺乏深層次的理解，將社會資本按原有融資平臺公司對待，缺乏共同策劃、平等互惠的協商機制，項目投資吸引力不足。

　　二、部分項目已由地方政府或融資平臺公司建成運營，目前尋求社會資本合作，通過委托運營或購買運營權等方式轉變?yōu)镻PP項目。經了解，這些項目成本較高，收益能力較差，較長周期內難以達到收支平衡，較難通過合理的交易結構安排，滿足政、企、公眾等各方利益。

　　三、一些具體項目尚未完成“財政承受能力評價”及“物有所值”論證，地方政府在當年或中長期財政預算中沒有做出相應安排，社會投資人對地方政府履約能力缺乏了解。

　　四、PPP項目審批或核準是由政府方負責，而項目出資方是社會資本，在項目規(guī)模控制上社會資本處于被動狀態(tài)。

　　五、PPP項目涉及政府、融資平臺、社會資本、金融機構等有關各方，交易結構比較復雜，在收益合理分配和風險分擔機制還存在一些問題。

　　解決方案：風險分擔引入監(jiān)督協助融資

　　面對企業(yè)提出的問題，參與論壇的專家也針對性的給出了解決方案。

　　清華大學建設管理系教授王守清指出，做PPP，必須實現政府和企業(yè)之間真正的風險分擔，由最有能力管理某風險的那方承擔該風險，以實現物有所值。政府跟企業(yè)合作做PPP，過去政府和企業(yè)都有錯誤認識。對于政府來說，做PPP，并不是把所有風險都推給企業(yè)，否則企業(yè)承擔了風險大，就會要高價。

　　他強調，對企業(yè)來說也絕對不是說通過承擔高風險而去獲得高回報，因為有個風險和控制力的問題。例如，土地的獲取風險和地方政府信用風險就必須由政府解決，如果政府不解決，企業(yè)確實沒有辦法或不敢做。而企業(yè)就必須承擔專業(yè)性的如建設、運營風險，所以要求政府保底回報是過分的要求。

　　王守清建議，PPP合同必須明確政府對設施服務的詳細要求即產出要求，如果企業(yè)不能滿足這些要求，將血本無歸。PPP是政府管理的改革，本質上政府不是去購買企業(yè)的設施，而是購買企業(yè)提供的公共產品或服務。因此，政府重點根據百姓的要求，盯著企業(yè)所提供產品或服務的質量、服務水平和價格，至于企業(yè)是如何提供的，就看企業(yè)的能動性和創(chuàng)造性，如何提高效率。如果企業(yè)的效率高，就賺錢。

　　國家發(fā)改委投資研究所投資體制政策研究室吳亞平強調，建立PPP實施全過程的信息披露制度。

　　他表示，中國PPP實施的全過程，有必要像上市公司那樣搞一個全過程的信息披露制度。PPP所有相關信息，包括社會資本的準入條件、選擇過程，包括這個PPP項目的投資、融資來源、建設進度到最后的投資決算和結算信息，包括項目運營維護期間的成本、費用、效益情況，甚至包括項目公司治理結構如高管任免等信息，都要像上市公司那樣，做到全過程全透明的信息披露。這樣做PPP信息披露，顯然有助于政府監(jiān)管和社會監(jiān)督。

　　國家發(fā)改委經濟研究所副所長孫學工則強調，中國現行金融體系尚不適應項目融資的要求。首先，項目融資是國際上通行的PPP融資方式。與公司貸款不同，項目融資是以項目資產和預期收益或權益作抵押發(fā)放貸款，因而債權人只對項目發(fā)起人具有有限追索權或無追索權。我國提供項目融資貸款的金融機構較少，也缺乏與項目融資相適應的保險、擔保等配套支持政策，使PPP項目融資難度增大，融資成本增加。

　　其次，項目融資缺乏多樣化手段。目前，我國PPP項目通過股票上市、戰(zhàn)略投資者參股、成立私募基金、銀團貸款、發(fā)行債券等方式籌集資金的比例較低。

　　第三，項目融資缺乏廣泛的中長期資金來源?；A設施建設周期長、投資回收慢，迫切需要引進更多的中長期資本以滿足PPP項目的資金需求。

　　其四，投資的退出渠道不暢通。我國當前PPP項目投資退出審批嚴格，而且周期長，缺乏完整、規(guī)范的制度，相關退出平臺受多種因素影響發(fā)展滯后，不能適應社會投資者退出的要求，一定程度上制約了PPP項目參與者的資源合理配置和可持續(xù)發(fā)展。

　　為此他建議，設立PPP項目擔?；?。為更好地調動銀行發(fā)放項目貸款的積極性和保險、養(yǎng)老資金投資基礎設施的積極性，應加快設立PPP項目擔保基金，對因地方政府的失信行為而給銀行造成的不良貸款或給保險公司造成的投資損失，可由基金給予相應的資金賠償。(完)