“十五五”規(guī)劃建議稿明確提出“建設現(xiàn)代化產業(yè)體系，鞏固壯大實體經濟根基”，并將低空經濟納入未來五年重點發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產業(yè)。這一頂層設計不僅為無人機產業(yè)拓寬了發(fā)展空間，也對其法治化、規(guī)范化發(fā)展提出了更高標準。構建完善的無人機管理法規(guī)體系，正是為產業(yè)實現(xiàn)高質量、可持續(xù)發(fā)展提供核心法治支撐。
一、無人機管理法規(guī)體系建設的時代緊迫性與戰(zhàn)略價值
（一）適應無人機產業(yè)高速發(fā)展態(tài)勢的內在要求
我國無人機產業(yè)正處于規(guī)模擴張與質量提升并行的關鍵階段。據(jù)統(tǒng)計，截至2025年12月10日，全國實名登記注冊的無人駕駛航空器已達320.7萬架；2024年度，無人駕駛航空器飛行3.31億架次、2666.7萬小時，規(guī)模居歷史高位且增長態(tài)勢明確。目前，工業(yè)級無人機已在農業(yè)植保、物流配送、電力巡檢、應急救援等重點領域實現(xiàn)規(guī)模化應用，消費級無人機在全球市場占據(jù)主導地位。與此同時，產業(yè)高速發(fā)展與制度供給不足的結構性矛盾日益凸顯，此前分散的部門規(guī)章難以實現(xiàn)對無人機生產、銷售、飛行、監(jiān)管全鏈條的有效覆蓋。
《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）通過專門立法明確產業(yè)發(fā)展邊界與行為規(guī)范，既是落實黨中央“發(fā)展新質生產力”要求的具體舉措，也是推動無人機產業(yè)從“規(guī)模擴張”向“質量提升”轉型的必然要求。其第一條明確立法宗旨，提出“為了規(guī)范無人駕駛航空器飛行以及有關活動，促進無人駕駛航空器產業(yè)健康有序發(fā)展，維護航空安全、公共安全、國家安全，制定本條例”，精準回應了產業(yè)發(fā)展對系統(tǒng)性、規(guī)范化制度保障的迫切需求。
（二）應對無人機安全挑戰(zhàn)的必然選擇
隨著無人機飛行架次攀升與應用場景拓展，安全風險同步凸顯，已成為制約產業(yè)健康發(fā)展的關鍵因素。無人機違規(guī)闖入機場凈空區(qū)干擾航班起降、非法抵近敏感區(qū)域拍攝竊取涉密信息、墜機傷人及非法拍攝侵犯公民隱私等事件屢有發(fā)生，傳統(tǒng)以有人駕駛航空器為核心的空域管理模式，已難以適配無人機“低慢小”的運行特性，低空管理領域的制度短板亟須通過專門立法補齊。
我國已逐步構建起多層次、全方位的法律防控體系：民法典、刑法、民用航空法等從民事責任、刑事懲戒、行業(yè)監(jiān)管等維度提供基本法治遵循；《條例》作為我國首部專門規(guī)范無人機管理的行政法規(guī)，精準填補了專門立法空白。其第三條確立的“安全第一、服務發(fā)展、分類管理、協(xié)同監(jiān)管”基本原則，構建了安全與發(fā)展并重的監(jiān)管邏輯框架。通過明確飛行禁區(qū)劃定標準、細化飛行計劃報備流程、厘清各主體安全責任邊界等舉措，實現(xiàn)了對無人機安全風險的源頭管控與全鏈條治理，為守護低空領域安全筑牢法治屏障。
（三）把握低空經濟發(fā)展新機遇的戰(zhàn)略需要
低空經濟已成為推動經濟結構轉型升級的關鍵領域。中國民航局預測，2025年我國低空經濟市場規(guī)模將突破1.5萬億元。無人機作為低空經濟的核心載體與應用終端，其管理法規(guī)體系的完善程度直接決定低空經濟發(fā)展質量與效益?！稐l例》第五條明確“國家鼓勵無人駕駛航空器科研創(chuàng)新及其成果的推廣應用，促進無人駕駛航空器與大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術融合創(chuàng)新”，從制度層面為產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了明確指引。
在以《條例》為核心的法規(guī)體系引導下，深圳物流配送、安徽農用無人機等試點成效顯著，帶動了航空制造、通信導航、運維服務等上下游產業(yè)集群發(fā)展。完善的法規(guī)體系有效降低了市場主體制度性交易成本，消除了企業(yè)投資顧慮，為低空經濟國際合作搭建了制度框架，助力我國在全球低空經濟競爭中把握發(fā)展主動權。
二、無人機管理法規(guī)體系的核心內容與制度創(chuàng)新
（一）建立科學分類管理制度
針對無人機品類繁雜、應用場景多元、安全風險差異顯著的特點，《條例》構建了以性能指標為核心的分類管理體系，確立“分類施策、精準監(jiān)管”原則?！稐l例》第二條明確無人駕駛航空器按性能指標分為微型、輕型、小型、中型和大型，為差異化監(jiān)管提供法律依據(jù)。
在適航管理方面，《條例》第八條作出差異化規(guī)定，中型、大型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)的設計、生產、進口、飛行和維修活動需取得適航許可；微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)相關活動無需適航許可，但產品需符合質量法律法規(guī)及強制性國家標準，實現(xiàn)了安全監(jiān)管與產業(yè)發(fā)展的有機平衡。
在操控資質管理上，《條例》第十六條、第十七條構建梯度化要求體系，操控小型、中型、大型無人機的操作人員須取得“操控員執(zhí)照”，并滿足完全民事行為能力、考核合格、無相關犯罪記錄等法定條件；操控微型、輕型無人機的操作人員無需執(zhí)照，但需熟練掌握操作方法、了解風險警示及管理制度；從事常規(guī)農用無人機作業(yè)的人員經培訓合格取得操作證書即可，既保障作業(yè)效率，又筑牢安全防線。
（二）構建協(xié)同綜合監(jiān)管新格局
無人機管理覆蓋空域管理、公共安全、生產監(jiān)管、市場規(guī)范等多個領域，此前存在部門職責交叉重疊、協(xié)同聯(lián)動效能不足等問題?！稐l例》第四條確立“統(tǒng)一領導、分工負責”的法定監(jiān)管體制，明確國家空中交通管理領導機構統(tǒng)一領導全國無人機飛行管理工作，國務院民用航空、公安、工業(yè)和信息化、市場監(jiān)督管理等部門按職責分工開展相關管理工作，從法律層面厘清職責邊界。
在監(jiān)管實踐中，多部門協(xié)同機制優(yōu)化了資源配置、提升了監(jiān)管效能：各級空中交通管理機構負責空域使用審批和飛行監(jiān)控；民航主管部門負責中大型無人機適航管理和通用機場建設管理；公安機關負責查處“黑飛”擾航、非法拍攝敏感信息等違法犯罪行為；工業(yè)和信息化部門負責對無人機生產環(huán)節(jié)的“唯一產品識別碼”實施監(jiān)督管理；市場監(jiān)督管理部門負責依法召回存在質量缺陷的微型、輕型、小型無人機產品。同時，《條例》第六條鼓勵行業(yè)協(xié)會通過制定團體標準加強行業(yè)自律，形成“政府監(jiān)管為主導、行業(yè)自律為補充”的社會共治格局。
（三）優(yōu)化空域資源配置機制
空域資源是無人機產業(yè)發(fā)展的核心基礎性資源，《條例》突破傳統(tǒng)管理框架，建立“分類劃設、動態(tài)調整”的空域管理機制。《條例》第十八條明確空域劃設遵循“統(tǒng)籌配置、安全高效”原則，以隔離飛行為主、兼顧融合飛行需求，充分考慮飛行安全和公眾利益。
《條例》第十九條系統(tǒng)界定了管制空域與適飛空域的管理要求，管制空域涵蓋機場凈空區(qū)、軍事禁區(qū)、核心政務區(qū)等重點區(qū)域，實行嚴格審批管理，無人機飛行需經批準后方可開展；適飛空域為除管制空域外適合無人機飛行的區(qū)域，劃設綜合考慮人口密度、地形地貌、氣象條件等因素，飛行遵循相對簡化的管理程序，實現(xiàn)了空域安全管控與利用效率的統(tǒng)一。此外，《條例》第五條提出“國家在確保安全的前提下積極創(chuàng)新空域供給和使用機制”。在此導向下，多地已開展空域動態(tài)調整試點，結合區(qū)域產業(yè)需求優(yōu)化空域范圍與管控措施。
（四）創(chuàng)新飛行活動管理模式
針對無人機“數(shù)量龐大、分布廣泛、飛行靈活”的監(jiān)管難點，《條例》構建了以科技創(chuàng)新為支撐的智能化監(jiān)管體系?！稐l例》第九條要求民用無人駕駛航空器生產者為產品設置唯一產品識別碼并標注在機體顯著位置，為全鏈條監(jiān)管提供技術抓手；第十條明確民用無人駕駛航空器所有者需依法實名登記，目前通過全國統(tǒng)一的“無人駕駛航空器管理服務平臺”，實現(xiàn)“一機一碼、實名綁定”，監(jiān)管部門可快速追溯違規(guī)飛行相關信息。
《條例》還要求構建“一體化綜合監(jiān)管服務平臺”，整合空域審批、飛行報備、軌跡監(jiān)控、應急處置等功能，依托北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術，實現(xiàn)飛行軌跡實時監(jiān)測、動態(tài)預警與精準管控，形成“技術預警—人工處置”的快速響應閉環(huán)。同時，《條例》第十二條確立責任保險制度，明確經營性飛行活動及小型、中型、大型無人機非經營性飛行活動應當依法投保，通過市場化風險分擔機制完善安全風險防控體系。
（作者系中國法學會副會長、學術委員會主任）