【封面故事】貧困帽：從過去千方百計(jì)戴 上到如今想盡辦法脫掉
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 郭芳 王紅茹 董顯蘋 夏一仁 ●李開南 上官麗娟|北京、江西、重慶、甘肅報(bào)道
貧困縣終于全部要摘帽了。這是來自中央的政治任務(wù)。
十八屆五中全會提出：到2020年確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。
脫貧摘帽倒計(jì)時(shí)
中央的這一決定并不突然。全面建成小康社會，就意味著不能再存在區(qū)域性、整體性貧困。
在此之前，不少省份已經(jīng)紛紛制定了脫貧摘帽的時(shí)間表。
而在2015年初前后，國務(wù)院扶貧辦主任劉永富接受媒體采訪時(shí)就表示，正積極研究貧困縣退出機(jī)制，并明確表示，2020年所有貧困縣都要摘帽。
“這個(gè)事情已經(jīng)醞釀了很長時(shí)間?！敝袊鐣茖W(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員吳國寶接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪說，在2010年至2011年期間起草新的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》時(shí)，已經(jīng)對這個(gè)問題有了很充分的討論，“當(dāng)時(shí)說的是要建立有進(jìn)有出的貧困縣動態(tài)調(diào)整機(jī)制?！?/p>
上世紀(jì)80年代中期，中國啟動大規(guī)模的扶貧開發(fā)，以縣為單位進(jìn)行扶貧的國家級貧困縣制度正始于此。1986年至1989年間，中央政府確認(rèn)了331個(gè)國定貧困縣；1994年貧困縣首次調(diào)整，國定貧困縣的數(shù)量增至592個(gè)；2001年，國定貧困縣改為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，數(shù)量仍為592個(gè)；2011年，國家鼓勵(lì)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣減少，但實(shí)際上，各省份堅(jiān)持“退一補(bǔ)一”，重點(diǎn)縣總數(shù)仍為592個(gè)。與此同時(shí)，連片特困地區(qū)成為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場，全國確定了680個(gè)片區(qū)縣，其中包括440個(gè)重點(diǎn)縣。
當(dāng)下，國家級貧困縣的數(shù)量達(dá)到了832個(gè)，差不多每三個(gè)縣中就有一個(gè)貧困縣。
國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長孫久文接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)說，“一方面因?yàn)榈?020年全國要實(shí)現(xiàn)小康；另一方面，現(xiàn)在整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入到了中等發(fā)達(dá)國家的水平，但我們?nèi)匀贿€有7000萬人口生活在貧困線以下，無論從哪一方面看，現(xiàn)在都到了必須解決區(qū)域性整體貧困問題的時(shí)候。”
孫久文認(rèn)為，自2011年中央對貧困縣進(jìn)行調(diào)整后，現(xiàn)在又過了差不多5年時(shí)間，在國家級貧困縣的扶貧政策之下，一些縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到甚至超出了摘帽的水平，到2020年所有貧困縣摘帽這個(gè)目標(biāo)肯定能夠?qū)崿F(xiàn)。
而從各地方政府設(shè)立的脫貧目標(biāo)看，也都是信心滿滿。貴州省2012年就提出：貧困，不是貴州永久的標(biāo)簽。
據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解，在5年內(nèi)必須脫貧的硬約束條件下，各省份根據(jù)本省份情況可自行把握進(jìn)度，分期逐步摘帽。從目前各省份給出的時(shí)間表看，大多數(shù)省份均設(shè)定了提前脫貧的目標(biāo)。例如，江西省設(shè)定的目標(biāo)是，到2018年，力爭全省基本消除絕對貧困現(xiàn)象，貧困縣脫貧摘帽取得突破性進(jìn)展；重慶市設(shè)定的目標(biāo)是，要在2017年基本解決貧困問題，2018年打掃戰(zhàn)場，鞏固成果；甘肅省則確立了“每年再脫貧100萬人，到2017年減貧300萬人”的目標(biāo)。
而具體到每個(gè)貧困縣制定的脫貧時(shí)間表，大多確立了率先全省份脫貧“摘帽”的目標(biāo)。例如，甘肅省臨洮縣確保到2016年率先脫貧“摘帽”；江西省上猶縣給自己定下的期限是2017年；重慶市秀山縣則立下了“軍令狀”，堅(jiān)決在2016年底前實(shí)現(xiàn)脫貧“摘帽”。
臨洮地處甘肅定西，是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和六盤山片區(qū)連片特困地區(qū)之一。該縣縣委書記石琳對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者說，他們對如期脫貧充滿信心，“相關(guān)政策已經(jīng)明確，貧困縣摘帽后，國家在項(xiàng)目、資金等方面的扶持政策不變、力度不減，這為貧困縣鞏固脫貧成果提供了強(qiáng)有力的政策保障?！?/p>
“但確實(shí)有些地方完全靠自己在2020年前真正摘掉貧困帽子比較困難?！睋?jù)吳國寶估算，全國大概有23個(gè)縣的農(nóng)民人均純收入水平低于現(xiàn)行2300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。他認(rèn)為，對這些特別貧困的特殊區(qū)域必須采取整體扶持的方式，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面采取一些比較特殊的扶持政策，經(jīng)過5年的努力，這些地方也是可以摘帽的。
“現(xiàn)在大家都比較擔(dān)心的是，摘完帽以后現(xiàn)在享受的政策優(yōu)惠還會延續(xù)多長時(shí)間?！眳菄鴮氄f，摘帽之后肯定還會有部分相對落后而需要政府給予特殊扶持的地區(qū)?！叭绻昝币院螅嬲容^貧困的地區(qū)沒有得到任何其他扶持，問題可能就比較大了?！?/p>
孫久文也有同樣的擔(dān)憂，他表示，過去的政策需要有延續(xù)性，2020年之后還會有一些新的扶持政策，以防止貧困縣重新返貧?！叭绾伪ＷC這些貧困區(qū)不再返貧，這是最重要的?！?/p>
據(jù)了解，國務(wù)院扶貧辦目前尚未出臺統(tǒng)一的政策規(guī)定。
“目前最需要防止的是有些地區(qū)可能會趕進(jìn)度?！睂O久文提醒說，“不管是不是已經(jīng)達(dá)到了脫貧標(biāo)準(zhǔn)，為了政績，提前摘帽的情況是需要防止的?！?/p>
事實(shí)上，這種苗頭已經(jīng)在一些地方出現(xiàn)。
甘肅省委書記王三運(yùn)日前表示，個(gè)別地方出現(xiàn)了“數(shù)字脫貧”的苗頭和傾向。他提醒當(dāng)?shù)馗刹空f，一個(gè)地區(qū)脫貧了多少“不能自己說了算”，更“不允許出現(xiàn)虛報(bào)脫貧人數(shù)和業(yè)績的行為”。
為何不愿摘掉“貧困帽”？
在此之前，幾乎沒有人愿意脫掉貧困縣的帽子。
中國人民大學(xué)反貧困研究中心主任汪三貴告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，這三十幾年來，中央多次想減少貧困縣的數(shù)量，但每一次不僅沒有減少反而越來越多?！斑@是地方與中央博弈的結(jié)果，地方都不想
讓貧困縣摘帽，因?yàn)樨毨Эh的利益很大，保守估計(jì)直接從中央方面獲得的資金支持平均每年就有四五千萬?！?/p>
一個(gè)貧困縣的帽子，究竟值多少錢？
重慶市秀山縣扶貧辦的一位負(fù)責(zé)人告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，秀山縣從1986年開始被列為國家貧困縣至今，僅國家財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金一項(xiàng)，共爭取到8.72億元。國家每年安排的專項(xiàng)扶貧資金逐年增長，除此之外，該縣獲得的資金支持還包括部分企業(yè)和農(nóng)戶享受貸款貼息、中央和省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、享受彩票公益金支持等。
據(jù)汪三貴介紹，除資金支持外，貧困縣還可獲得各種優(yōu)惠政策。例如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼，貧困縣可獲得中央每公里50萬的補(bǔ)助，而普通縣可能只有30萬左右補(bǔ)助。而原來的農(nóng)業(yè)稅改革也是先在貧困縣取消農(nóng)業(yè)稅，幾年之后才在全國鋪開。
然而，即使都是國家級的貧困縣，每個(gè)縣所能得到的支持也不一樣，甚至差別很大。這個(gè)過程需要貧困縣投入大量的人力、財(cái)力、物力來主動申報(bào)爭取。
曾有媒體統(tǒng)計(jì)，國家級貧困縣云南省富源縣“十一五”期間，獲得的各類扶貧資金近12億元，還獲得了國債資金、新農(nóng)合補(bǔ)助資金、小額信貸等近6億元的資金傾斜及10余個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。
甘肅省臨洮縣委書記石琳表示，他們獲得的支持遠(yuǎn)沒有那么多。該縣每年可獲3000萬到5000萬元的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，此外還有一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和專門政策。
但無論獲得多少扶持，國家的扶貧政策都極大地促進(jìn)了貧困縣的發(fā)展。臨洮縣的貧困面也從78%下降到了18.23%。
這促使一些縣千方百計(jì)想戴上貧困縣的帽子，以向中央要政策、要資金、要扶持。
據(jù)上述秀山縣扶貧辦的負(fù)責(zé)人透露，被評為“國家級貧困縣”甚至成為一些縣工作的重中之重，個(gè)別縣為了被評上不惜浪費(fèi)大量的人才、物力、財(cái)力。
目前我國在確定國家級貧困縣時(shí)，主要的參考指標(biāo)是依據(jù)當(dāng)?shù)氐呢毨丝跀?shù)量、人均純收入、當(dāng)?shù)氐娜司鵊DP和人均財(cái)政收入等數(shù)據(jù)。在認(rèn)定程序上，則由各省份政府確定具體縣，報(bào)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審核、備案。
汪三貴說，這是一個(gè)地方跟中央討價(jià)還價(jià)的過程?！半m然貧困縣的認(rèn)定有一定的標(biāo)準(zhǔn)，但并非完全按照標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定。這中間有很多政治考量，個(gè)別地方政府本身討價(jià)還價(jià)能力較強(qiáng)，即使沒有達(dá)到貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，也能進(jìn)去了?！?/p>
2011年11月15日，湖南省新邵縣在“歷盡千辛萬苦，想盡千方百計(jì)，通過兩年艱苦卓絕的努力，新邵終于成功納入國家集中連片特殊困難地區(qū)”(編者注：當(dāng)時(shí)，該縣政府網(wǎng)站上一篇文章如此表述)，之后還發(fā)出了宣傳標(biāo)語“熱烈祝賀新邵縣成功納入國家集中連片特困地區(qū)，成為新時(shí)期國家扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場”。
習(xí)近平總書記后來在《做焦裕祿式的縣委書記》一書中說，當(dāng)年某縣被確定為國家級貧困縣還專門發(fā)消息慶賀，看到這種事情他感到非?！皯嵟薄?/p>
“從政治生態(tài)來看，這的確是一個(gè)很壞的事情?！眳菄鴮氄f。
新邵縣此舉當(dāng)時(shí)引起了輿論嘩然，也一度令貧困縣制度遭受諸多質(zhì)疑和指責(zé)。
“這么多年，沒有一個(gè)貧困縣愿意退出去。地方政府會動用一切力量去保住貧困縣的帽子，一些縣也會動用各種各樣的關(guān)系，想盡辦法擠進(jìn)去，因此，沒有一次能減掉一個(gè)貧困縣?！?汪三貴說，中國減貧的成效越來越大，但貧困縣卻越來越多，在某種程度上，這種政策已經(jīng)走不下去了。這也是中央下定決心取消貧困縣的原因之一。
一位不愿具名的貧困縣縣委書記向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者坦言，在過去，那些丟掉貧困縣帽子的地方會很難過，甚至主政的官員會被罵死，無法向大家交代，“因?yàn)閾p失太大了，上面給你一個(gè)億很簡單，你自己想要整出一個(gè)億就很困難了?！?/p>
當(dāng)然，貧困縣的數(shù)目沒有減少不只是因?yàn)樨毨Эh主觀上不愿意，也因?yàn)樨毨Эh大多集中于革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)、中西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，“這些地區(qū)自然環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)建設(shè)滯后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，致貧原因是綜合、復(fù)雜的，脫貧是一個(gè)長期而又艱苦的過程。這也就不難理解近年來貧困縣的名單為什么很少調(diào)整和貧困縣的數(shù)目沒有減少?！笔照f。
而在吳國寶看來，貧困縣數(shù)量的減少或增加，反映的不僅僅是貧困的范圍和程度變化，也反映了一個(gè)國家能夠拿出多少錢來幫助還比較貧困的地區(qū)，這也叫預(yù)算貧困，即根據(jù)國家的能力來確定扶貧對象。
汪三貴坦言，在以前貧困相對集中，貧困狀況較為普遍，又尚未有能力扶持到每家每戶的情況下，以縣區(qū)為單位進(jìn)行扶貧的效果頗為明顯。“獲扶持的貧困縣，經(jīng)濟(jì)增長都比全國的平均水平快，以貧困縣為重點(diǎn)的扶貧開發(fā)很明顯地縮小了貧困地區(qū)與其他地區(qū)的差距?！彼J(rèn)為，從最后減貧的效果來看，中國的扶貧政策堪稱全世界最有效。
從區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)為精準(zhǔn)扶貧
然而，這并不意味著中國不需要對過去的扶貧政策進(jìn)行反思和調(diào)整。
反思過去以縣區(qū)為單位的扶貧政策，來自輿論的批評主要集中在兩方面：一是扶貧的效率在有些領(lǐng)域不太高，出現(xiàn)了資金的浪費(fèi)；二是扶貧政策偏離了目標(biāo)，也就是扶貧不夠精準(zhǔn)。
2013年11月，習(xí)近平赴湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)，在那里，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想。精準(zhǔn)扶貧的核心是“真扶貧、扶真貧”。
汪三貴說：“他看到原來那種大水漫灌的扶貧政策出了一些問題，有些扶貧項(xiàng)目扶持了貧困地區(qū)，卻沒有扶持到真正的貧困人口，這是最基本的原因。”
國務(wù)院副總理汪洋曾經(jīng)批評一些貧困縣并沒有把扶貧資源真正用于脫貧，他說，這樣最大的問題就是錢也出了，項(xiàng)目也上了，縣里經(jīng)濟(jì)也增長了，但是貧困人口并沒有減少，一些貧困縣城的建設(shè)甚至不比發(fā)達(dá)地區(qū)的縣城差，但是貧困人口依舊。
劉永富坦言，過去我們有很多好的政策，到基層以后可能真正的窮人享受不到。比如危房改造，國家和省里給一家補(bǔ)一萬塊錢，對窮人來說，一萬塊錢根本不夠，沒法改。
如今，中央將扶貧的思路調(diào)整為精準(zhǔn)扶貧。這意味著摘掉了貧困縣的帽子之后，在區(qū)域上不再以縣為單位去確定扶持的對象，而是以戶和人為單位做精準(zhǔn)扶貧。
“從區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)為精準(zhǔn)扶貧，這是一個(gè)相當(dāng)大的跨越?！蓖羧F說，扶持的單位越小，工作量越大。
當(dāng)下，解決貧困問題的官員最主要的工作是，識別貧困人口，瞄準(zhǔn)扶貧資源。
據(jù)劉永富介紹，他們向全國的貧困村派出了12萬個(gè)工作隊(duì)、40多萬名駐村干部，花了將近一年時(shí)間進(jìn)行全國調(diào)查摸底，截至2013年底，識別了12.8萬個(gè)貧困村3000萬個(gè)貧困家庭的近9000萬貧困人口，給他們建檔立卡。
劉永富說，精準(zhǔn)扶貧要求必須要把真正的窮人找出來，搞清楚他們的貧困程度如何、致貧原因是什么。
與此相對應(yīng)，精準(zhǔn)扶貧情況下，對貧困地區(qū)官員最主要的一條考核標(biāo)準(zhǔn)就是“到底多少人真正脫貧了”。
江西省贛州市于都縣委書記藍(lán)捷告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，他們現(xiàn)在的扶貧工作已經(jīng)細(xì)化到了哪一項(xiàng)脫貧工作能解決多少貧困人口。
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