在產(chǎn)能過(guò)剩、企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益差的背景下，進(jìn)一步減稅、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，是普遍的呼聲。而進(jìn)一步減稅，或者增加財(cái)政支出，在收入增速趨緩的背景下，需要擴(kuò)大赤字規(guī)模。
21世紀(jì)宏觀研究院研究員
周瀟梟實(shí)習(xí)生白姣霞
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已經(jīng)近在眼前。目前釋放的信號(hào)表明2016年仍將維持積極財(cái)政政策，且赤字規(guī)模、赤字率有望進(jìn)一步加大。
今年積極財(cái)政政策效果如何？明年財(cái)政政策可以從哪里發(fā)力？21世紀(jì)宏觀研究院將從全口徑預(yù)算、全部政府收入的角度來(lái)衡量財(cái)政政策效應(yīng)。拋開(kāi)常規(guī)的減稅或增支手段，從近期熱議的巨量機(jī)關(guān)團(tuán)體存款說(shuō)開(kāi)，財(cái)政存量資金仍有進(jìn)一步挖掘的空間。
土地收入銳減帶來(lái)緊縮效應(yīng)
中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增速的持續(xù)減速，讓一些“穩(wěn)增長(zhǎng)”的政策顯得似乎有點(diǎn)不夠力道。
比如積極財(cái)政政策今年其實(shí)在不斷發(fā)力。前10個(gè)月，全國(guó)一般公共預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)12.9萬(wàn)億元，同比同口徑增長(zhǎng)5.4%；而同期全國(guó)一般公共預(yù)算支出實(shí)現(xiàn)13.4萬(wàn)億元，同口徑增長(zhǎng)16.7%。
在財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力的背景下，財(cái)政支出進(jìn)度仍在不斷加快，各部門(mén)在積極督促重點(diǎn)項(xiàng)目資金的到位。2015年總計(jì)1.62萬(wàn)億的債務(wù)赤字，也早已發(fā)行。
不過(guò)仍有很多地方的新開(kāi)工項(xiàng)目因?yàn)橘Y金未到位，工期延誤。一些分析者認(rèn)為財(cái)政政策其實(shí)不夠積極。
除了受?chē)?guó)發(fā)43號(hào)文影響，規(guī)范地方債管理，使得今年年初城投平臺(tái)舉借債務(wù)受到很大限制外，還跟土地出讓收入銳減有關(guān)。
前10個(gè)月，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入2.3萬(wàn)億元，同比減少1.09萬(wàn)億元，下降32.2%。同時(shí)，土地出讓金收入在城市間分化明顯，則加劇了部分地區(qū)資金困難、財(cái)政緊縮的現(xiàn)實(shí)。
土地出讓收入受市場(chǎng)波動(dòng)影響很大，前幾年也曾出現(xiàn)收入年度間波動(dòng)相差萬(wàn)億。如2012年為土地出讓收入的一個(gè)相對(duì)低點(diǎn)，2013年在此基礎(chǔ)上增長(zhǎng)了1.2萬(wàn)億，2011年也比2012年多4000多億元。
相較之下，赤字規(guī)模增加的額度要小得多。受全球金融危機(jī)沖擊，我國(guó)近年一直堅(jiān)持積極財(cái)政政策，但赤字規(guī)模近年僅以500億、4000億、1500億、2700億元這樣的額度適量增加。
社保支出增長(zhǎng)較快
2015年開(kāi)始實(shí)施的新預(yù)算法，明確了要實(shí)行全口徑預(yù)算，加大四本預(yù)算的統(tǒng)籌整合力度。
2014年年末，11項(xiàng)政府性基金收費(fèi)已經(jīng)并入到一般公共預(yù)算中。四本預(yù)算中，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由于規(guī)模較小，且資金出處、用途多在國(guó)資系統(tǒng)內(nèi)部循環(huán)，影響作用不大。
不過(guò)，隨著老齡化進(jìn)程的加深，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出規(guī)模在不斷加大，且增長(zhǎng)速度較快。根據(jù)決算報(bào)告，2011年全國(guó)社保基金的支出規(guī)模為1.89萬(wàn)億，到2014年則擴(kuò)張為3.37萬(wàn)億，增長(zhǎng)了約78%。2015年社?；鹬С鲱A(yù)計(jì)為3.84萬(wàn)億，五年時(shí)間將近翻番。
從2012年以來(lái)，社?；鹬С鲈鏊倬哂谏绫；鹗杖氲脑鏊佟?014年在在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一項(xiàng)已出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支，公共財(cái)政不得不加大對(duì)社保基金的補(bǔ)貼力度。
將四本預(yù)算綜合起來(lái)，剔除較大額度的財(cái)政補(bǔ)貼社?；鸬闹С?，2011年以來(lái)政府綜合支出規(guī)模分別約為16.3萬(wàn)億、18萬(wàn)億、21.4萬(wàn)億、23.1萬(wàn)億元。
2015年雖然受土地出讓金收入減少影響，但政府全口徑支出規(guī)模有望達(dá)到25萬(wàn)億。2015年社保支出預(yù)期同比增長(zhǎng)14%，綜合來(lái)看，政府支出仍處于擴(kuò)張狀態(tài)。
財(cái)政存量資金如何挖潛？
財(cái)政收入增長(zhǎng)邁入中低速“新常態(tài)”；受經(jīng)濟(jì)處于三期疊加階段影響，全國(guó)財(cái)政收入恐難創(chuàng)新高；老齡化加劇又要求社保支出規(guī)模放大，在沒(méi)有其他配套改革下，公共財(cái)政支持力度也要加大--財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加劇。
在產(chǎn)能過(guò)剩、企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益差的背景下，進(jìn)一步減稅、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，是普遍的呼聲。而進(jìn)一步減稅，或者增加財(cái)政支出，在收入增速趨緩的背景下，需要擴(kuò)大赤字規(guī)模。
除了新增債務(wù)，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)也多次提到要盤(pán)活財(cái)政存量資金，有效支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
就財(cái)政存量資金而言，如國(guó)庫(kù)中的財(cái)政存款。2015年財(cái)政存款大致在3萬(wàn)億以上，在財(cái)力吃緊、加快支出進(jìn)度的背景下，相較2014年3.5萬(wàn)億的規(guī)模已有所減少。
此外，機(jī)關(guān)團(tuán)體存款也存在挖潛空間。“政府存款”或范圍更廣一點(diǎn)的“財(cái)政性存款”，月度數(shù)據(jù)雖有波動(dòng)，但基本穩(wěn)定在3-4萬(wàn)億區(qū)間。但機(jī)關(guān)團(tuán)體存款規(guī)模近年來(lái)則在穩(wěn)步上行，從2011年初的9萬(wàn)億，逐漸增加到2015年10月底最的21萬(wàn)億。
根據(jù)央行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司的解釋?zhuān)?cái)政性存款，包括國(guó)庫(kù)存款，還有財(cái)政部存放的其他財(cái)政資金，如財(cái)政過(guò)渡存款、由財(cái)政部門(mén)指定存入金融機(jī)構(gòu)的專(zhuān)用基金等。
機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，則是除財(cái)政部門(mén)之外，機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、軍隊(duì)、武警部隊(duì)、團(tuán)體法人存放在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的定活期存款。
例如主要由人社部門(mén)收繳的社?；?、住建系統(tǒng)的住房公積金等，也都屬于機(jī)關(guān)團(tuán)體存款。這兩項(xiàng)資金在2014年底的滾動(dòng)結(jié)存規(guī)模分別為5.16萬(wàn)億和4.3萬(wàn)億。
除了這約摸10萬(wàn)億的專(zhuān)項(xiàng)資金外，機(jī)關(guān)事業(yè)團(tuán)體如醫(yī)院、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)等也有自由支配的經(jīng)營(yíng)收入。
所以，機(jī)關(guān)團(tuán)體存款是否沒(méi)有挖潛空間了？從國(guó)庫(kù)財(cái)政存款的曲線(xiàn)可以明顯看到，一到每年11、12月份，國(guó)庫(kù)存款曲線(xiàn)陡然下行，這就是俗稱(chēng)的“年末突擊花錢(qián)”。
業(yè)內(nèi)也有人稱(chēng)為“年末突擊撥錢(qián)”，部分錢(qián)并未實(shí)際支出，只是從國(guó)庫(kù)賬戶(hù)轉(zhuǎn)到了基層預(yù)算單位在商業(yè)銀行開(kāi)立的賬戶(hù)上。
根據(jù)政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，一年大部分時(shí)候是“收付實(shí)現(xiàn)制”，只有當(dāng)項(xiàng)目確需開(kāi)支時(shí)，才從國(guó)庫(kù)直接撥付到項(xiàng)目承建方或服務(wù)提供商；但只有年末這段時(shí)間是“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，項(xiàng)目進(jìn)度沒(méi)到，但是為了加快預(yù)算支出進(jìn)度，將財(cái)政資金直接撥付到預(yù)算單位，即與財(cái)政有往來(lái)的“機(jī)關(guān)團(tuán)體”。
當(dāng)然，年末支出中必然有正常的項(xiàng)目結(jié)算。但據(jù)21世紀(jì)宏觀研究院了解，年末突擊“撥付”項(xiàng)目款也非常普遍。
由于“八項(xiàng)規(guī)定”及其他財(cái)務(wù)管理制度約束，這部分錢(qián)雖然在機(jī)關(guān)團(tuán)體賬戶(hù)上，但也不容易隨便花掉，部分可能就這樣不斷累積下來(lái)。
無(wú)論是機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，還是財(cái)政存款，部分沉淀下來(lái)、沒(méi)有發(fā)揮效用的資金，多由于預(yù)算編制不合理、預(yù)算沒(méi)有具體到項(xiàng)目、項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)劃不合理、審批流程過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題。
21世紀(jì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院認(rèn)為，當(dāng)前財(cái)力吃緊，以此為契機(jī)，推動(dòng)更徹底的預(yù)算改革，如試點(diǎn)零基預(yù)算、打破部門(mén)利益藩籬阻礙，預(yù)算編制更科學(xué)合理、引入更多民主意志等，既能幫忙解困短期資金饑渴，也有助于政府長(zhǎng)期規(guī)范治理。
(21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道)