與商業(yè)銀行相比，政策性銀行過去在資本充足率方面沒有明確標準。但隨著國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行規(guī)模不斷發(fā)展壯大，面臨著資本金不足的問題，建立資本充足率約束機制，加強風險管控顯得尤為重要。此次國務院對國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革方案的批復明確提出，進出口銀行和農(nóng)發(fā)行確立以資本充足率約束機制，而已經(jīng)進行過一輪改革的國開行要強化資本約束機制

　　4月12日，中國政府網(wǎng)公布了國務院對國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革方案的批復，同意了3家銀行的改革方案。

　　批復中，國家開發(fā)銀行明確定位為開發(fā)性金融機構，而中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進一步明確了政策性銀行的定位。此前被廣泛關注的政策性銀行資本充足率問題此次更被明確納入改革內(nèi)容之中。3家機構改革的獲批，標志我國政策性金融機構改革取得了重大突破和實質性進展。

　　明確政策性銀行定位

　　“此次改革明確了國開行的開發(fā)性金融機構的功能定位，以及進出口銀行和農(nóng)發(fā)行的政策性金融機構定位，合理界定了業(yè)務范圍，這是深化改革的重要內(nèi)容?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心金融研究所所長張承惠表示。

　　2008年，國開行開始由政策性金融機構向商業(yè)化轉型。在國際金融危機爆發(fā)后，其在基礎設施、基礎建設以及應對金融危機方面的重要作用進一步凸顯，但其定位卻不甚清晰。此次的開發(fā)性金融定位，明確了國開行的“回歸”。

　　但這并不是簡單的回歸。在改革方案的制定上，按照“一行一策”的原則，根據(jù)3家銀行業(yè)務領域和實踐經(jīng)驗的不同，提出了差異化的方案。

　　開發(fā)性金融和政策性金融的差異在于，開發(fā)性金融的投資周期更長、風險更高，項目選擇有自主性，而政策性金融機構以政策性融資為主，主要服務外貿(mào)、“三農(nóng)”等領域。

　　“這3家機構與商業(yè)銀行相比有很大的特殊性。”業(yè)內(nèi)專家認為。以國開行為例，需要更加注重財務可持續(xù)性，這意味著國開行需要依托國家信用，根據(jù)國家戰(zhàn)略主動尋找項目，同時還需保障資金的安全性，實現(xiàn)中長期保本微利，因此更為市場化。

　　而進出口銀行和農(nóng)發(fā)行主要在推動我國進出口企業(yè)“走出去”和支持“三農(nóng)”、保障糧食安全方面發(fā)揮作用，政策性更強。央行相關負責人表示，這意味著其需要基本實現(xiàn)中長期可持續(xù)發(fā)展，但不排除在特定年景、特定項目局部賠錢。

　　劃清業(yè)務范圍

　　此次改革明確提出，國開行和進出口銀行要合理界定業(yè)務范圍，農(nóng)發(fā)行要通過對政策性業(yè)務和自營性業(yè)務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制。

　　1994年，3家機構作為中國的政策性銀行成立。3家政策性銀行成立的初衷主要是為了解決政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務不分的問題。多年來，它們?yōu)橹袊摹皟苫恢А?基礎設施、基礎建設、支柱產(chǎn)業(yè))建設、機電產(chǎn)品和成套設備出口、糧棉油收購等提供金融服務，特別在應對國際及區(qū)域金融危機沖擊等方面，發(fā)揮了不可替代的重要作用。

　　“但我國政策性銀行的發(fā)展模式和發(fā)達國家有所不同?！睂ν饨?jīng)貿(mào)大學校長助理丁志杰表示，我國政策性銀行在發(fā)展中，既有政策性業(yè)務也有自營業(yè)務和商業(yè)銀行業(yè)務，這也引發(fā)了一些爭議。

　　如農(nóng)發(fā)行在2004年以前，對政府補貼等依賴較大，在隨后的轉型中，也開始涉足商業(yè)性貸款。去年，農(nóng)發(fā)行已經(jīng)開始對自營業(yè)務及政策性業(yè)務等進行了劃分，明確各項業(yè)務占比。

　　“公司治理方面也是此次改革的亮點?！睆埑谢荼硎?，此前，3家機構的公司治理有一定缺陷，在政策性銀行的戰(zhàn)略目標、年度經(jīng)營方針等方面都存在問題。此次改革在完善組織架構和治理結構方面將采取一些措施，在激勵機制方面也應有所調(diào)整?！跋嘈糯舜胃母飼o3家機構帶來新的發(fā)展機遇，也將對我國應對復雜國際國內(nèi)環(huán)境推動經(jīng)濟發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)機構調(diào)整發(fā)揮積極作用?！?/p>

　　強化風險管控

　　此次改革明確提出，進出口銀行和農(nóng)發(fā)行確立以資本充足率約束機制，而已經(jīng)進行過一輪改革的國開行要強化資本約束機制。

　　與商業(yè)銀行相比，政策性銀行過去在資本充足率方面沒有明確標準。但隨著3家機構規(guī)模不斷發(fā)展壯大，面臨著資本金不足的問題，建立資本充足率約束機制，加強風險管控顯得尤為重要。

　　“政策性銀行也是銀行，特別是自營業(yè)務，面臨與商業(yè)性銀行一樣的風險，需要按照相關的標準進行監(jiān)管?！倍≈窘苷J為，因此政策性銀行也需要滿足一定的資本充足率要求。有了資本金充足率標準，監(jiān)管也可以更到位。

　　此次改革在降低政策性銀行資金成本方面也能起到積極效果。一方面，在強調(diào)3家機構的開發(fā)性金融和政策性金融定位后，有助于降低其在債券市場等的融資成本；另一方面，還可形成利潤留成等機制，讓銀行的經(jīng)營利潤轉化為資本金，有助于其實現(xiàn)中長期可持續(xù)發(fā)展。

　　但也有專家建議，對政策性銀行和商業(yè)性銀行也應區(qū)別對待。政策性銀行的資本充足率標準可參照大型非系統(tǒng)性銀行10.5%的標準，但政策性業(yè)務和自營業(yè)務等可以采取差別化資本金管理，對于政策性銀行的存貸比、貸款集中度等指標的監(jiān)管，也需要體現(xiàn)差異化。