編者按
治理困局的存在正在深深地困擾著我國大學。作為國家治理體系的組成部分，完善大學治理體系、推進大學治理能力現(xiàn)代化，既是推進國家治理體系現(xiàn)代化的根本要求，也是深化高等教育綜合改革、推動高等教育現(xiàn)代化的迫切需要。本文作者認為，要找到一條能夠解決我國大學治理困局的改革之路，必須認真審視大學治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系，如此，改革之路才會日益清晰。那么這些內(nèi)在邏輯關(guān)系是什么呢？請看作者的詳解。
大學辦學自主權(quán)是有限的
大學治理是國家治理體系的組成部分。國家治理體系的主導是政府，以政府為核心的治理，仍然是當前治理的關(guān)鍵。作為社會組織成員之一的高等學校，首先應該強調(diào)的是高校對于國家治理指導思想、戰(zhàn)略目標、方針政策和法律法規(guī)的理解、把握、貫徹和執(zhí)行能力，在教學、科研、社會服務、文化傳承方面做出更大的成績。同時使大學回歸本原與本位，按照大學的本來面目去治理大學，完善中國特色現(xiàn)代大學制度。界定政府與大學之間關(guān)系的關(guān)鍵之一是高校辦學自主權(quán)性質(zhì)的確立。高校與政府的關(guān)系，大陸法系尤其是德國認為是特別權(quán)力關(guān)系，高校是獨立機構(gòu)，國家對高校采取的措施，高校對學生的處理，不受法律監(jiān)管，法院也不受理高校的官司。美國自由主義學派的專家認為高校是自發(fā)自主組織，這類組織有其生存發(fā)展機制，不需要包括政府在內(nèi)的其他機構(gòu)去管理。包括中國在內(nèi)的一些國家，認為高校是獨立法人組織，是自主活動的民事組織。必須看到，高校辦學自主權(quán)是行政權(quán)的一種形式，是與行政權(quán)協(xié)同產(chǎn)生的，只不過不是由國家行使這種權(quán)力，而是由高校自主行使權(quán)力。高校辦學自主權(quán)的確立，涉及自主權(quán)與行政權(quán)的協(xié)調(diào)，防止管理無序；自主權(quán)與約束權(quán)的協(xié)調(diào)，防止盲目發(fā)展；自主權(quán)與監(jiān)督權(quán)的協(xié)調(diào)，防止違法腐敗。高校辦學自主權(quán)是有限度的，不是國家法律體系之外的權(quán)力。
利益是大學治理的基礎(chǔ)
大學治理的結(jié)構(gòu)體系是利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系和權(quán)利關(guān)系相互聯(lián)系、整體構(gòu)成的有機系統(tǒng)。大學治理涉及利益、權(quán)力和權(quán)利三個層面的關(guān)系。過去我們研究大學治理，往往偏重于權(quán)力與權(quán)利，而對利益卻較少言及。其實，與其他經(jīng)濟組織和社會組織一樣，高校成員之間的利益關(guān)系及其結(jié)構(gòu)是大學治理體系的基礎(chǔ)。
利益是大學治理的基礎(chǔ)。高校組織體系與成分構(gòu)成具有復雜性與多樣性，高校既有學術(shù)科研單位、行政單位、后勤服務單位，還有附中、附小、出版社等，有的還有校辦產(chǎn)業(yè)集團；從人員構(gòu)成看，有教師群體、學生群體、行政管理干部、后勤服務人員，還有其他一些集體成員，其中既有學術(shù)泰斗級的院士、教授，也有文化程度不高的初高中畢業(yè)生，有正在成長中的少年與青年，也有白發(fā)蒼蒼的老人。各群體成員不同的屬性、內(nèi)容、層次，使得它們的利益要求和利益關(guān)系呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性構(gòu)成狀態(tài)，即不是平面的而是多元立體的利益關(guān)系。與此同時，與企業(yè)組織不同，高校屬于利益相關(guān)者組織，政府、社會對高校都有一定的利益訴求，作為公立大學，政府是投資者和主辦者，社會也以一定形式參與高校治理，它們的利益要求使得高校的利益關(guān)系進一步復雜化。
權(quán)力是大學治理的關(guān)鍵
權(quán)力是大學治理的關(guān)鍵。在利益關(guān)系結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，高校主要形成了學術(shù)權(quán)力關(guān)系與行政權(quán)力關(guān)系，以及與之相聯(lián)系的政府與大學的關(guān)系，大學內(nèi)部各種權(quán)力關(guān)系。大學治理的外部權(quán)力關(guān)系主要是大學與政府、社會的關(guān)系，如前所述，大學是獨立法人組織，依法按教育規(guī)律自主辦學，形成了大學與政府、社會之間的權(quán)力邊界；大學治理的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系是校內(nèi)各種利益之間的權(quán)力博弈，主要表現(xiàn)為學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，這種二元權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了高校治理必須考慮到二者的平衡，既要防止行政權(quán)力對學術(shù)事務干預太多，又要防止學術(shù)權(quán)力對于行政權(quán)力的抵制，影響行政機構(gòu)和行政人員按照規(guī)章制度去解決各種問題。
權(quán)利是大學治理的保障
權(quán)利是大學治理的保障。權(quán)力關(guān)系主要體現(xiàn)在組織層面，權(quán)利主要體現(xiàn)在個體層面。傳統(tǒng)上，我們在討論大學管理與大學治理時，比較強調(diào)作為組織層面的權(quán)力架構(gòu)，如我們經(jīng)常講的學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力，但較為忽視了學術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力是一種集體權(quán)力，是組織層面的權(quán)力，雖然很重要，但作為個體的法定權(quán)利也很重要。比如，學術(shù)權(quán)力是一種集體權(quán)力，是通過學術(shù)委員會的組織形式予以保障和實現(xiàn)的。但學術(shù)委員會畢竟是由少數(shù)教授所組成的，教師個體的意志有時難以反映與體現(xiàn)，特別是學霸和學術(shù)壟斷行為的出現(xiàn)，更使得學術(shù)權(quán)力難以反映教師群體的利益。為此，每個教師個體的權(quán)利是十分重要的，要有保障、申訴、反映的渠道和空間。同樣，作為學校的學生和職工也應該在治理框架內(nèi)有渠道和機構(gòu)去反映、表達、維護、申訴自身的利益。
制度體系既有權(quán)力運作也有治理運行
大學治理的制度體系是確立權(quán)力運行的規(guī)則和機制，是利益實現(xiàn)和分配的制度設(shè)計，既包括權(quán)力運作的規(guī)則體系，也包含治理運行的組織體系。制度體系包括：黨委統(tǒng)一領(lǐng)導學校工作，校長主持學校行政工作，健全黨委與行政議事決策制度，完善協(xié)調(diào)運行機制，加強組織領(lǐng)導。領(lǐng)導權(quán)力、決策權(quán)力在黨委會和黨委常委會，我國公立高校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制；行政權(quán)力在學校的校長辦公會，黨委領(lǐng)導、校長負責，校長辦公會是行政的執(zhí)行和落實的中樞所在；學術(shù)權(quán)力在學術(shù)委員會，確立了學術(shù)與行政的權(quán)力分解，學術(shù)委員會是學術(shù)最高權(quán)力機構(gòu)；民主辦學體現(xiàn)于教職工代表大會和學生代表大會的制度設(shè)計，保障了教師利益問題和學生利益問題；理事會(董事會、校務委員會)是社會機制在高校治理制度中的反映，解決了學校與社會的關(guān)系問題。同時，制訂與頒布大學章程，通過建章立制，確保學校依法辦學、依法行政、依法治校。黨委會及其常委會、校長辦公會、學術(shù)委員會、教職工代表大會及學生代表大會、董事會(理事會、校務委員會)構(gòu)成了大學治理的制度體系，形成了較為完善的大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。
價值體系、制度體系、行動體系的關(guān)系
大學治理的運行體系包括行動體系和價值體系，是確保制度體系的落實。在三者關(guān)系中，價值體系是導向，制度體系是根本，行動體系是保障。所謂行動體系，是指行政權(quán)力主體、學生權(quán)力主體與個體權(quán)力主體之間的互動關(guān)系。高校行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力屬于兩種不同性質(zhì)的權(quán)力主體，也是兩種不同文化在高校組織中的反映，二者如何互動，是高校治理中的難題。過去的高校管理，往往忽視了個體的參與、協(xié)商、溝通、表達與申訴等，組織層面的權(quán)力代表了部分人的利益與訴求，但很難涵蓋每個人的利益訴求與發(fā)展愿望。需要實現(xiàn)個體權(quán)利主體與組織權(quán)力主體的良性互動，確保個體權(quán)利指向組織權(quán)力的行為的有效表現(xiàn)。所謂價值體系，是高校治理的思想理念、價值規(guī)范和道德規(guī)范的總體構(gòu)成，也是個體權(quán)利得以確立和保障的價值體系。高校治理的價值體系要體現(xiàn)教育規(guī)律和辦學規(guī)律，體現(xiàn)國家教育方針政策，體現(xiàn)國家戰(zhàn)略與社會需求，確保按照政府、學校和社會的利益最大化邏輯來確立行使權(quán)力和職責，不能因為個別利益驅(qū)動而導致價值異化、組織異化、權(quán)力異化，使權(quán)力沿著正確的軌道前行。同時，在此基礎(chǔ)上，形成學校成員廣泛的自覺的價值認同，形成對于學校治理的認可支持。
大學治理主體包括集體與個人兩個層面
大學治理的主體是誰？大學的利益相關(guān)者包括教師、學生、職工、管理隊伍、校長、政府，與學校有合作關(guān)系的當事人，如科研經(jīng)費提供者、產(chǎn)學研合作者，貸款提供者，以及當?shù)厣鐓^(qū)和社會公眾等，這些利益相關(guān)者都有可能成為大學治理的主體，使得大學治理的主體越來越多元化。但是，大學是學術(shù)組織，擁有學術(shù)自主權(quán)，政府只有簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，讓高校按規(guī)律自主辦學，才可能使大學治理成為可能，社會各界也可以介入大學治理，但這只是承擔了一種間接的特殊責任。大學治理的主體是高校的教師，行政管理人員以及學生。從權(quán)力與權(quán)利角度可看，大學治理的主體應該包括集體與個體兩個層面，集體層面包括學術(shù)權(quán)力主體、行政權(quán)力主體，個體層面包括個體權(quán)利主體。高校師生員工生于斯，長于斯，高校職能的實現(xiàn)要依靠他們才能開花結(jié)果，落到實處，治理的效果如何是在他們身上體現(xiàn)出來，靠他們的努力與奮斗才能變藍圖夢想為實踐成就。故檢驗現(xiàn)代大學治理體系建設(shè)的成效，最根本的不是在于其治理機構(gòu)與機制是否科學合理，制度設(shè)計多么完美，而在于需要認真審視治理過程中各個主體的關(guān)系狀況，是否調(diào)動了師生員工的能動性與主動性，是否實現(xiàn)了學校預設(shè)的奮斗目標與價值追求，衡量實踐與價值初衷間的吻合程度。大學治理所需要的是基于學校師生員工所共同認可的廣泛的自覺的價值認同，既要防止行政權(quán)力過大，也要防止學術(shù)權(quán)力異化。
總之，大學要完善治理結(jié)構(gòu)，提高治理能力，就需要在國家治理的語境下來理解大學治理的內(nèi)涵與體系建設(shè)，領(lǐng)悟大學治理中學術(shù)權(quán)力重塑的初衷，理性反思行政權(quán)力主導的成效得失，認真審視大學治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系，一條能夠解決我國大學治理困局的改革之路，將會日益清晰地顯現(xiàn)出來。(李立國 作者系中國人民大學教育學院教授、副院長)